废审批 严惩戒 立良法-尊龙凯时旗舰厅

　　频繁发生的有毒食品事件，固然与某些生产商的黑心乃至整个社会的伦理溃败有关，但整个食品安全制度和监管措施都免不了责任。

　　甚至可以说，在当下中国，食品安全在很大程度上是一个法政制度和治理模式的问题。

　　不彻底转变治理思路，革新重大的政治与法律制度，食品安全事件还会不断地发生。

　　中国食品安全制度的基本特点是自上而下的监管，主要依赖行政命令，且多为权宜之计。

　　这种制度的运作逻辑是，一旦某地或者某行业发生食品安全事件，如果未能阻止媒体报道，政府便是发布几条紧急命令，一阵风式地整治一下某个行业，然后象征性地处分几个主管人员。如果还有人不甘罢休，一些官员的招数便是删除信息、禁止报道、围堵截访甚至动用暴力机器。结果是，食品越来越不安全。

　　这种监管模式过度依赖行政权，甚至形成行政权“一权独大”的局面。在这种模式下，命令取代了法律，权宜之计取代了普遍性的规则，自上而下的控制取代了自下而上的约束，运动式打击取代了持久性执法，行政性决断取代了司法性裁判，甚至有时候干脆关闭法院的大门。其缺陷是显而易见的：发布命令者的权力几乎不受任何有效的约束，他们不是对民众和消费者负责，而是对自己的上级负责，对自己的腰包负责。他们深知，只要不出大乱子，自己的官位就会安然无恙，即使有个别贪婪者落马，也不过是小概率事件。

　　在这种制度安排下，监管者怎会恪守职责？

　　要想改变这种局面，出路在于革新重大的政治与法律制度，改变现在的社会治理模式。

　　从根本上讲，包括食品安全在内的诸多问题，都可归因于政府的权力不受限制。转型的核心在于，从一个无限政府转变为一个有限政府。就食品安全而言，政府所能做的主要是对欺诈造假者的事后惩罚。

　　这不同于当下过度依赖的事先审批制。表面上看起来，事先审批能够杜绝不安全食品进入市场领域，其实，这种做法容易给执法者和生产商制造权钱交易的机会，容易导致寻租行为。

　　比如，在三鹿毒奶粉事件之前，中国曾实行“免检产品”制度，对于获得了这一许可证的商品免予检查，结果是一些企业拿钱购买这种许可证，不仅导致事先检查形同虚设，而且给执法者以权谋私提供了良机。

　　审批越严格，执法者的权力就越大，权力滥用和权钱交易的可能性就会增大，尤其是在一个前法治社会里。过度依靠审批制的坏处在于，谁收买了审批者，谁就进入了安全地带，可以肆无忌惮地生产不安全食品，一路均是绿灯，几乎不再有任何约束。

　　无论是“免检产品”，还是“名牌产品”“绿色食品”之类的标签，都是一种事先审批制的思维方式。不论政府设置这些标签的初衷如何，推行它们的结果是引诱生产厂家贿赂监管者，给不安全食品埋下隐患。

　　某种商品是否名牌或者绿色，是否值得信赖和购买，完全应该交给消费者去判断，与政府无关。政府插手其中的代价是，权力取代市场，不安全的食品取代安全的食品。那些不愿意同流合污的企业却难以生存，形成劣币驱逐良币的局面。

　　既然如此，为确保食品安全，应主要诉诸事后惩罚制。

　　这种制度的好处在于，任何人或者企业都无法事先获得安全保障，欺诈消费者总是面临着事后的惩罚，总有一种威慑在那里。

　　它消除了生产商事先买安全的诱惑，使其不敢轻易实施欺诈和造假行为。同时，执法者对所有的商品都一视同仁，不存在“免检产品”之类获得特殊照顾的对象。任何生产商都有被捉住的可能，所有厂家都面临同样的威胁。

　　事后惩罚制有效发挥作用的一个基本前提是，食品监管依赖法律而非命令，依赖法治而非行政手段。依赖法治规范食品安全的好处在于，让立法者和执法者分立，让执法者受制于立法者确立的一般性规则。

　　优良的法律确立之后，剩下的主要问题便是执法和司法环节。

　　对于食品安全之类的问题，监管的困境往往出现在执法环节，即谁来监管监管者？如果执法者不严格执法、滥用权力，或者怠于履行自己的职责，该怎么办？当前的做法主要是，依赖自上而下的命令与控制，让上级监督下级。问题是，上级也腐败了怎么办？官官相护怎么办？

　　从法理和经验上讲，有效约束执法者的主要措施之一，是让司法者监督执法者，形成对后者的制衡。当然，这要求司法机关与执法机关相互分立。

　　由此可见，在当下中国，食品安全不只是一个政策措施问题，而是涉及深层次的制度变革与社会治理转型。其基本要求是，从无限政府走向有限政府，从一权独大走向分权制衡，从命令与控制型治理模式走向法治与自治型治理模式。只有这样，食品才能安全，人们的权利与自由才能安全。█

　　作者为中国政法大学副教授、美国印第安纳大学政治学博士